Стадии законодательного процесса

После подготовки проекта Союзным советом он направляется в Союзное собрание. При этом Союзный совет вырабатывает по составленному тексту проекта специальное послание (Botschaft), которое направляется Союзному собранию. В этом послании разъясняется необходимость принятия проекта закона, его целесообразность (ст. 141 Закона о Союзном собрании).

Сначала законопроект обсуждается в соответствующих комиссиях Национального совета и Совета кантонов. Результатом такого обсуждения становится доклад Союзному собранию, в котором комиссии ходатайствуют о принятии или непринятии проекта к рассмотрению. Если члены комиссии не сходятся во мнениях, достоин ли проект обсуждения, то обе стороны, большинство и меньшинство, защищают свою точку зрения перед Советом.

Если первый Совет решает не рассматривать законопроект, то он передается во второй Совет. Если и последний принимает аналогичное решение, то вопрос снимается с повестки дня. Если принимается решение о принятии законопроекта к рассмотрению, то начинается его постатейное обсуждение.

В случае принятия в первом чтении законопроекта, с которым не согласна одна из палат, он направляется в другую палату для обсуждения возникших разногласий. Процесс согласования продолжается до тех пор, пока советы не придут к единому мнению по законопроекту (ст. 84, 86, 89 Закона о Союзном собрании). После первого совещания в каждом Совете следующее обсуждение ограничивается исключительно вопросами, по которым не было достигнуто консенсуса.

В том случае, если после трех обсуждений советами не был достигнут консенсус, применяется процедура конференции по согласованию (Einigungskonferenz) (ч. 1 ст. 91 Закона о Союзном собрании). В состав конференции входят члены соответствующих комиссий обоих советов, рассматривавших законопроект - по 13 членов от каждого из советов. В том случае, если одна из комиссий численно меньше, то она дополняется до необходимого численного состава. Работой конференции руководит председатель ответственной комиссии Совета, в котором законопроект рассматривался изначально.

Конференция по согласованию правомочна, если на ней присутствует большинство членов каждой из обеих делегаций палат. Решения принимаются большинством ее членов. Председатель принимает участие в голосовании. При равенстве голосов он обладает правом решающего голоса.

Решение конференции передается в первый Совет, и если он одобряет его, оно следует в другой Совет.

Процедура конференций по согласованию чаще всего применялась в легислатуру 1995-1999 гг. За указанные четыре года было проведено 15 конференций, столько же, сколько за период с 1905 по 1989 гг. В целом степень достижения консенсуса в конечном голосовании в парламенте остается очень высокой. П. Скиарини и А. Трехсел подробно рассмотрели процесс достижения консенсуса по законопроектам, голосование по которым проходило с 1947 по 1995 гг. Среди результатов их исследования обращает на себя внимание тот факт, что для законопроектов, которые в дальнейшем рассматривались на референдуме, уровень поддержки на окончательном голосовании никогда не был ниже, чем 90-80 %.

В ходе окончательного голосования оба Совета раздельно принимают или отклоняют закон в целом. Текст одобренного закона публикуется в "Союзном вестнике" (Bundesblatt) (ст.13 Закона о Собрании союзного права и Союзном вестнике). С момента официального опубликования в течение 100 дней 50 000 имеющих право голоса граждан или 8 кантонов могут потребовать, чтобы проект закона был вынесен на референдум (ч. 1 ст. 141 СК, ст. 59а Закона о политических правах). В том случае, если на референдуме закон терпит неудачу, он считается отвергнутым окончательно. Если закон принимается народным голосованием или если прибегать к референдуму не пришлось, Союзный совет объявляет о вступлении закона в силу.

В Швейцарии по сравнению с предпарламентской стадией законодательный процесс в парламенте традиционно считается менее важным. Интересно, что члены политической элиты, опрошенные Кризи в рамках его исследования, согласились, что рассматриваемые вопросы на предпарламентской стадии, как правило, являются более приоритетными и острыми, чем вопросы, обсуждаемые в парламенте. Более того, подвергая анализу законодательную деятельность Союзного собрания в начале 1970-х гг., К. Риклин и Е. Цендер показали, что парламент по большей части вносил лишь незначительные изменения в правительственные законопроекты, существенные же изменения встречались довольно редко.

Из вышесказанного, однако, можно сделать ошибочный вывод о низкой степени политического влияния парламента при обсуждении и разработке законопроектов. Здесь необходимо учитывать, что участие парламента (пусть и опосредованное, т.е. через консультации с политическими партиями) имеет огромное значение для достижения компромисса на ранних стадиях обсуждения, что в будущем, как правило, приводит к снижению остроты парламентских дискуссий. Таким образом, центр тяжести в процессе принятия решений смещается в сторону предпарламентской стадии обсуждения.