Организационные структуры в истории государственного управления

Различие линейных форм и функциональных начал в управлении состоит в объеме властных полномочий субъектов управления. Но только по такому признаку построить организационные структуры невозможно. Как правило, структурные единицы аппарата руководят не всеми, а только какой-то частью объектов управления, в их ведение передается какая-то группа органов, предприятий, должностей. Группировка управляемых единиц производится главным образом на основе двух признаков: территориального и производственного.

В территориальных структурах организационно объединены элементы, компактно расположенные на определенной части территории государства. В этом случае главным системообразующим фактором является местонахождение объектов управления.

При сочетании территориального начала с линейным возникают линейно-территориальные структуры, а если оно сочетается с функциональным – соответственно функционально-территориальные структуры. По линейно-территориальному принципу построены, например, структуры многих промышленных объединений, занимающихся лесозаготовками, строительных главков, а по функционально-территориальному принципу–системы воинского учета, стандартизации в каждой области.

Деятельность людей, коллективов может быть направлена на создание определенных материальных или духовных ценностей, оказание услуг, управление. Особые виды деятельности представляют собой не только добыча угля, автомобилестроение, просвещение, здравоохранение, оборона, но и стандартизация, ценообразование, планирование, контроль.

Подчинение субъектов, занятых однородной деятельностью, единому центру на основе линейного начала означает создание линейно-производственных систем управления. Чаще всего системообразующим фактором в линейно-производственных системах служит конечный результат труда – определенная материальная или духовная продукция. По такому признаку созданы системы угольной, нефтяной, пищевой, автомобилестроительной промышленности, Союзглавснабсбытов, Госснаба СССР, Госкино СССР и др. В указанных системах аппарат управления организует производство, проектирование, хранение, обращение определенных материальных или духовных ценностей.

Довольно часто линейно-производственные системы создаются с учетом характера самой деятельности, применяемых в ее процессе технических средств, технологии, социальной направленности. По такому принципу созданы система МВД СССР (и ее подсистемы пожарной охраны), Министерства путей сообщения (и ее подсистемы промышленного железнодорожного транспорта), органов государственной стандартизации.

Любая структурная единица одновременно выступает в различных ролях – и как часть какой-то системы, и как система, имеющая свою структуру. Поэтому и характеризовать ее нужно, исходя из наличия указанных аспектов.

Так, система Госстандарта СССР – функциональная подсистема государственного аппарата; Госстандарт СССР, его республиканские и местные органы, бесспорно, функциональные звенья аппарата управления. Но сама эта система построена по линейному принципу, в ее структуре четко выражены единая линия власти, централизм, единоначалие. В отношении промышленных министерств Госстандарт СССР выступает как функциональный центр, осуществляющий межотраслевое управление, а по отношению к подчиненным ему республиканским и местным органам стандартизации – как вышестоящий орган.

И вообще, когда мы определяем орган (структурное подразделение) как отраслевой или функциональный, имеем в виду не его структуру, а его роль как элемента более сложной структуры, характер его связей с другими элементами более сложной системы.

Одинаковая производственная деятельность разных людей (организаций) может быть объединена и на функциональной основе (функционально-производственный принцип). В этом случае субъект управления возглавляет определенную производственную деятельность, но наделяется скромными властными полномочиями, он не решает кадровых вопросов, не распоряжается имуществом, не наделен дисциплинарной властью и т. д. Именно так организованы системы уголовного розыска, БХСС, следствия в МВД СССР, телеграфа, почтовой связи, телефонной связи Министерства связи СССР, службы главных механиков в промышленных министерствах .

По содержанию управление делится на ряд обособленных частей, видов, которые принято называть общими функциями управления. Общие функции понимаются как относительно самостоятельные виды управленческой деятельности, отличающиеся друг от друга непосредственной целью, содержанием, процедурами, используемой информацией, структурой, формой. Существование таких общих сквозных функций, как прогнозирование, планирование, учет, контроль, регулирование общепризнано. Для выполнения определенных управленческих функций и руководства соответствующей деятельностью объектов управления создаются плановые отделы (управления), бухгалтерии, инспекции и т. д. В масштабах страны руководство и непосредственное осуществление общих функций управления возложено на Госплан, Комитет народного контроля, Госстандарт, ЦСУ.