Понятия об источнике административного права России

Анализ предлагаемого Ю.А. Тихомировым подхода к систематизации источников административного права позволяет высказать ряд критических замечаний. Прежде всего, сразу же бросается в глаза то, что автор смешивает понятие источника в идейно-теоретическом (источник - идея, концепция) и формально-юридическом (источник - юридическая форма, посредством которой правовая норма получает внешнее выражение и юридическое закрепление) смыслах. Рассмотрение административно-правовых отношений в качестве отношений власти-подчинения не позволяет рассматривать в качестве источника административного права договор (соглашение), который предполагает равенство правовых статусов субъектов и правовое регулирование посредством методов координации, характерных для частного права и качественным образом отличных от методов субординации, применяемых в процессе административно-правового регулирования. Указываемые в качестве источников административного права технико-юридические нормы к таковым отнесены быть не могут в силу того, что это противоречит самому понятию источника как "формы "административного" правообразования и внешнего структурного выражения административно-правовых норм". Наконец, непонятно, что такое административный обычай. Ни в одном из действующих законодательных актов не содержится указания на то, что данный источник может рассматриваться в качестве юридической формы внешнего закрепления административно-правовых норм, к сожалению, и фактического примера административного обычая Ю.А. Тихомиров не приводит.

Что касается второй подсистемы, то она в большинстве своем повторяет традиционные подходы к пониманию источника административного права и носит, так сказать, обобщенный характер. В рамках данной подсистемы ошибочным является отнесение к числу источников судебных решений. Поскольку акт правоприменения не является источником права (в общетеоретическом смысле понятия), то не имеет смысла включать в число источников решения принимаемые судами по конкретным спорам о праве.

На наш взгляд, противоречивость подходов к систематизации источников административного права в основном объясняется отсутствием кодифицированных актов, которые можно было бы рассматривать в качестве основных и вместе с тем первичных источников данной отрасли.

Большинство авторов отмечают, что административное право кодифицировано лишь частично, называя в качестве объективной причины сложившейся ситуации наличие "огромного числа административно-правовых норм". Однако вряд ли причину подобного рода можно считать объективной. Ведь иностранный опыт свидетельствует о возможности кодификации в том числе и в данной сфере правового регулирования. В частности, наличие развитого, кодифицированного материального и процессуального законодательства в административно-правовой сфере характерно для Франции, Австрии, Италии, Польши. Представляется, что число административно-правовых норм в названных странах сопоставимо с Россией, и то, что в этих странах были найдены возможности для кодификационной деятельности в сфере административного законодательства, позволяет говорить о том, что и в российских условиях это возможно.

На наш взгляд, отсутствие кодифицированных источников административного права, и прежде всего административного кодекса (либо кодекса государственного управления), объясняется не столько техническими сложностями (хотя мы не собираемся отрицать их значимость), сколько причинами политического характера. Ведь наличие законодательного акта, четко регламентирующего порядок формирования, структурирования и функционирования структур государственного управления, само по себе является фактом, ограничивающим возможности государственной бюрократии, связанные с произвольным толкованием объемов и видов властной компетенции. Наличие такого акта, кроме того, в определенной степени ограничивает полномочия главы государства - Президента в сфере исполнительной власти, не позволяя ему произвольно толковать положения Конституции в данной области. В условиях все большей концентрации государственной власти в руках партийно-хозяйственной номенклатуры, естественно, будут "торпедироваться" любые попытки ограничить властные полномочия "властвующей бюрократии". Кстати, подобная ситуация сложилась и в сфере борьбы с коррупцией. Декларативные призывы к оказанию всеобщего противодействия данному виду социально-правовой девиации сталкиваются с отсутствием нормативной базы, закрепляющей понятие и признаки соответствующего состава преступления и определяющей механизмы реализации юридической ответственности в данной области.